De la imposibilidad de una autonomía regional en Marruecos

1. LOS FRACASADOS PLANES DE AUTONOMÍA PARA EL SAHARA OCCIDENTAL: 1974, 2001, 2003a, 2003b, 2007 Y 2026

1.1. El Plan de 1974

La primera vez que se planteó una fórmula de autonomía para el Sahara Occidental fue en 1974. Esta fórmula se planteaba tanto como una fórmula transitoria cuanto como una eventual opción para el ejercicio de la autodeterminación. El Estatuto se configuraba como una carta otorgada por el Estado, sin previo referéndum, pero respetando el principio de autodeterminación. Por eso, el Estatuto de 1974 partía de la premisa de que “España garantiza al pueblo saharaui (…) el libre ejercicio de su autodeterminación” y que “toda alteración en su Estatuto deberá ser decidida de conformidad con la voluntad del pueblo saharaui” (artículos 2 y 24). Así pues, aunque el Estatuto se otorgaba SIN el pueblo sólo se podía modificar o derogar POR el pueblo saharaui que, como titular del derecho a la autodeterminación podría optar por la independencia. 

Este Estatuto no llegó a ser promulgado. Hassán II de Marruecos consideró que tanto la aprobación del Estatuto como el referéndum de autodeterminación anunciado para el primer semestre de 1975 eran casus belli. El Gobierno español paralizó la promulgación del Estatuto y el referéndum fue paralizado por la Asamblea General de Naciones Unidas en 1974 con el argumento de que debía esperar a que se pronunciara la Corte Internacional de Justicia acerca del modo en el que procedía descolonizar el Territorio.

1.2. El Plan de 2001

A pesar de que Hassán II en los años ochenta del siglo XX hizo declaraciones sobre la posibilidad de configurar el Sahara Occidental como un Estado federado dentro de Marruecos, nunca llegó a presentar una fórmula. La segunda fórmula de autonomía se presentará en 2001. Es el llamado “Plan Baker I” o “Proyecto de acuerdo marco”.

A diferencia del proyecto español de 1974 el “proyecto de acuerdo marco” este plan se presentaba como “solución” definitiva al conflicto. El punto de partida negaba la autodeterminación del pueblo del Sahara Occidental. Partía de la premisa de que el Sahara Occidental era una parte integrante de Marruecos pues todas las leyes aprobadas por la región debían “respetar la Constitución del Reino de Marruecos”. Ciertamente, la modificación del “acuerdo marco” requería un referéndum por un cuerpo electoral compuesto por todos “los que hayan residido continuamente en el Sahara Occidental durante el año anterior” a su aprobación, lo que significaba incluir a todos los colonos y, de este modo, negar al pueblo saharaui su derecho a la autodeterminación. El plan de 2001 presentaba además a Francia y a Estados Unidos como “garantes” internacionales para evitar que Marruecos pudiera suprimirlo unilateralmente.

Así pues, el Estatuto podría modificarse por ese electorado, pero no quedaba claro qué ocurriría si la modificación buscara ampliar las competencias de las autoridades del Territorio del Sahara Occidental.

1.3. El Plan de 2003a

El tercer plan de autonomía fue el previsto en el “Plan Baker II” o “Plan de Paz para el Sahara Occidental”. Este plan de autonomía se ofrecía como una fórmula transitoria, antes del referéndum de autodeterminación que tendría que celebrarse entre cuatro y cinco años después de la entrada en vigor de la autonomía. Como el de 2001, el plan tenía garantías internacionales, pero aquí el garante eran las propias Naciones Unidas. Era un plan transitorio, pero nada impedía que Marruecos y el Frente Polisario pudieran pactar presentarlo como una de las opciones en el referéndum de autodeterminación previsto por el Plan Baker 2. 

En consecuencia, la autonomía del plan Baker no era una fórmula definitiva a falta que hubiera un referéndum de autodeterminación en el Sahara Occidental, aunque en el mismo el citado plan incluía a un importante número de colonos marroquíes como potenciales votantes.

1.4. El Plan de 2003b

Marruecos rechazó el plan Baker porque, aunque fuera de modo muy matizado (pues incluía a ciertos colonos en el referéndum de autodeterminación) preservaba el status internacional del territorio. Por eso, y como respuesta al “Plan Baker” en diciembre de 2003 presentó un plan de autonomía, el primero de los tres que Marruecos ha elaborado hasta ahora, que no fue publicado oficialmente pero que pudo ser filtrado.

El plan preveía la elaboración de un Estatuto de autonomía para la “Región autónoma del Sahara”, como solución definitiva, que sería sometido a un referéndum en el Sahara Occidental en el que, además de los incluidos en el censo de la ONU y los incluidos en la lista de repatriación de refugiados, podrían participar todos los que tuvieran relación “con el Territorio” sea “por residencia, por nacimiento o por filiación” (apartado 13). El Plan no tenía garantías internacionales, sino que su garantía era la de que el Estatuto fuera “anexado” a la Constitución marroquí (apartado 5).

1.5. El Plan de 2007

Tres años después del colapso del Plan Baker, sellado con la dimisión de James Baker como Enviado Personal en junio de 2004, Marruecos presentó oficialmente un plan de autonomía. Era el segundo que presentaba, pero el primero que lo era de modo oficial.

El Plan es la consecuencia directa de la Carta oficial enviada por Marruecos al Consejo de Seguridad el 9 de abril de 2004, un mes después de los atentados del 11-M en Madrid, rechazando el «Plan de paz para la libre determinación del pueblo del Sahara Occidental» (Plan Baker) y declarando «no negociable» la «solución» de «autonomía» dentro de la «soberanía» de Marruecos. En consonancia con la carta del 9 de abril de 2004, el plan de “autonomía” negaba la posibilidad de autodeterminación. La premisa del plan era que se trataba de “un estatuto de autonomía de la región del Sáhara, en el marco de la soberanía del Reino y de su unidad nacional” (apartado 2). El plan contemplaba que el estatuto fuera sometido a “negociaciones” y a un “referéndum de las poblaciones concernidas” lo que constituía, decía el plan, “el libre ejercicio, por estas poblaciones, de su derecho a la autodeterminación” (apartado 27). Marruecos no precisaba cuáles eran las “poblaciones concernidas” pues eso era algo que debía ser sometido a “negociaciones”. Pero lo relevante para Marruecos es que se aprobara el plan, aunque no se llegara a aprobar el Estatuto ni se celebrara el referéndum pues lo que le interesaba era la aprobación del principio de que la “Región del Sahara” era parte de Marruecos. Por lo demás y tal como ocurría con la propuesta de 2003, la “garantía” del Estatuto de autonomía era la de estar anexado a la Constitución marroquí (apartado 29).

1.6. El Plan de 2026

En enero de 2026 la prensa del entorno oficiosa de Marruecos filtró las líneas maestras del plan marroquí de autonomía presentado al amparo de la resolución 2797 (2025) del Consejo de Seguridad. Este plan tiene alguna particularidad en común con los planes marroquíes de 2003 y 2007, pero presenta una diferencia sustancia.

El plan de 2026 tiene en común con los planes marroquíes de 2003 y 2007 que no se somete a garantías internacionales, sino que su única “garantía” es la de ser un anexo de la Constitución marroquí (apartado 30). Pero presenta una sustancial diferencia. Mientras que el plan de 2003 preveía un referéndum en el que votaran los inscritos en el censo de la ONU, y del ACNUR y los que tuvieran vínculos “con el territorio” de “residencia, nacimiento o filiación”, y mientras el plan de 2007 estipulaba un referéndum de las “poblaciones concernidas”, el de 2026 elimina cualquier vínculo con el territorio o la población del Sahara Occidental y somete el Estatuto de autonomía a un referéndum en el que “todo el electorado marroquí” puede participar (apartado 31).

El Plan de 2026, por tanto, no tiene ya ni la más mínima sombra de respeto por la autodeterminación del pueblo del Sahara Occidental. Lejos de ser una versión “mejorada” del plan de 2007 es un paso atrás con una fórmula mucho más retrógrada que las propuestas marroquíes de 2003 y 2007 y más que cualquiera de las otras presentadas hasta ahora, por España o por Naciones Unidas.

2. LOS PLANES MARROQUÍES DE AUTONOMÍA: LA TEOCRACIA ABSOLUTISTA RAÍZ DE LA IMPOSIBILIDAD INTERNA Y EXTERNA A LA DE AUTONOMÍA

Como hemos visto, seis han sido los planes de autonomía presentados hasta ahora: uno por España (1974), dos por Naciones Unidas (2001 y 2003) y tres por Marruecos (2003, 2007 y 2026). Los más problemáticos son los tres presentados por Marruecos. Y lo son precisamente porque Marruecos, por sus condicionamientos internos no puede ofrecer ningún tipo de autonomía “genuina” como pide la resolución 2797 del Consejo de Seguridad. O, dicho de otro modo, una autonomía “genuina” presentada por Marruecos no es “realista”.

Las limitaciones internas y externas del sistema jurídico marroquí para ofrecer una “autonomía genuina” se resumen en un punto central: Marruecos es una teocracia absolutista. Sobre esa cuestión gravitan otros problemas derivados.

2.1. La teocracia absolutista imposibilita poderes autónomos internamente

Desde un punto de vista interno, una “autonomía genuina” presupone dos principios. El primero es una distinción entre el poder constituyente (soberano) y los poderes constituidos (limitados). La segunda es la división de los poderes constituidos. La división de poderes constituidos puede establecerse en dos planos: horizontal y vertical. Horizontalmente, el poder se divide tradicionalmente en tres ramas: ejecutivo, legislativo y judicial. Verticalmente, el poder se divide entre un poder central y poderes inferiores, regional y/o local.

La división de poderes, tanto horizontal como vertical, sólo puede ser posible cuando se establecen garantías para que ninguno de los poderes, tanto en el plano horizontal, como en el vertical, pueda invadir la esfera de los otros. Naturalmente, esta garantía sólo es posible cuando NINGUNO de esos poderes es soberano pues si uno de ellos fuera soberano no tendría límites, por definición, para hacer lo que quisiera.

En un sistema democrático en el que se considera que la soberanía es del pueblo, el pueblo sólo actúa en el momento constituyente, es decir, en el momento en que aprueba la Constitución y, eventualmente, en el momento en que designa la asamblea que debe elaborar la Constitución. Después de ese momento todos los poderes existentes son poderes constituidos y, por tanto, limitados. Esto hace posible el establecimiento de procedimientos de arbitraje o contrapesos para evitar que uno invada las competencias de otro.

Ahora bien, allí donde existe un poder que no sólo es soberano en el momento de elaborar la Constitución, sino que también ejerce los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, y a través de ellos, el poder central y el local y, en su caso, el regional, es constitutivamente imposible pensar en un procedimiento de arbitraje o de contrapesos entre poderes porque, en realidad, sólo hay un poder.

En Marruecos sólo existe un poder: el del rey. El rey es el poder soberano. El hecho, además de pretender la máxima autoridad religiosa islámica en un país musulmán blinda su poder. La Constitución no es obra del pueblo; es obra de un comité designado por el rey. Pese a que se someta a un referéndum (por supuesto falseado) de la población, está en vigor no porque la población la apoyara, sino porque el rey la aprobó. Y esa misma institución que tiene el poder soberano, el poder constituyente, es quien ejerce, directamente, el poder ejecutivo y el poder supra-legislativo (mediante dahir), e indirectamente el poder judicial designando a los jueces del Tribunal Supremo. El rey ejerce directamente el poder central e indirectamente el poder local y pseudo-regional mediante la tutela que el Gobierno ejerce sobre ciudades y regiones y el control que ejerce sobre la judicatura.

Dado que el rey es soberano y puede anular o cambiar la Constitución cuando quiera, anexar un Estatuto de autonomía a la Constitución no garantiza nada frente al rey.

2.2. La teocracia absolutista imposibilita poderes autónomos externamente

Esta misma característica del rey como poder teócrata absolutista impone serias limitaciones a cualquier compromiso que desde el exterior pueda pretender limitar o condicionar su poder absoluto.

Desde el momento en que el poder político absoluto está, además, revestido, de la suprema autoridad religiosa (“príncipe de los creyentes”) cualquier condicionamiento externo (por ejemplo, a través de la figura de un “garante” internacional de un tratado firmado por Marruecos) queda anulado. En efecto, basta con que el rey “príncipe de los creyentes” declare que una medida externa es contraria al islam para que sea imposible su ejecución.

Sobre estas premisas es fácil entender que es conceptualmente inadmisible en el sistema marroquí que un tribunal u órgano externo pueda declarar que un acto del rey, una ley o dahir aprobada por él o una sentencia dictada en su nombre, tengan que ser anuladas. Por esta razón ninguna de las tres propuestas marroquíes de autonomía (2003, 2007 y 2026) contempla la existencia de garantías internacionales de la misma, a diferencia de los dos planes de Baker (2001 y 2003).

3. LA CONSTITUCIÓN MARROQUÍ DE 2011: CAMBIAR PARA QUE NADA CAMBIE

La Constitución de 2011 mantiene, con ligeros cambios, la teocracia absolutista como el principio fundamental del régimen marroquí establecido en las Constituciones de 1962 y 1972. Ese principio, que se hallaba en el artículo 19 de la Constitución de 1972, está ahora en los artículos 41 y 42 de la Constitución de 2011. El artículo 41 trata sobre su poder religioso y el 42 sobre su poder político.

La Constitución de 2011 se aprobó después de presentados los planes de autonomía de 2003 y 2007. Ambos planes se presentaron anunciando que, para darle estabilidad, el Estatuto de “autonomía” se incorporaría a la Constitución. Sin embargo, cuando se aprobó la Constitución de 2011, ni se incluyeron disposiciones específicas recogiendo las facultades que los planes de 2003 y 2007 pensaban dar a la “región del Sahara”, ni se incluyó un “Estatuto de autonomía” para el Sahara.

Sería cínico decir que Marruecos no incluyó el “Estatuto de autonomía” porque el mismo debía ser negociado. Porque también el status final del territorio debe ser negociado y ello no ha obstado a que Marruecos haya aprobado normas internas anexionando y dando un régimen jurídico al Sahara Occidental sin haberlo negociado.

En 2015 aprobó un Decreto que integraba el territorio del Sahara Occidental dentro de Marruecos fijando el número de sus regiones, sus denominaciones, sus capitales y sus divisiones administrativas, y sometiendo esas regiones (entre las que se encontraban los territorios del Sahara Occidental) al régimen que Marruecos atribuía al resto de las “colectividades territoriales”, tal y como resulta de un dahir de 2013.

En consecuencia, si a través del Decreto de 2015 Marruecos unilateralmente y sin negociación con el Frente Polisario, ni con el aval de Naciones Unidas, ha integrado el Sahara Occidental en su sistema de regiones, queda claro que si no ha aprobado un “Estatuto de autonomía” y no lo ha incorporado a la Constitución es, sencillamente, porque no ha querido dar esa “autonomía”. De haber aprobado internamente esa “autonomía” Marruecos podría reclamar ante Naciones Unidas que la misma fuera validada o que incluso esa “autonomía”, ya aprobada, pudiera ser en el futuro objeto de modificaciones tras unas negociaciones. Pero no lo ha hecho así. En definitiva, nada ha cambiado para el Sahara Occidental.

4. EL PLAN MARROQUÍ DE 2026: FIN DE LA FARSA

Ante la falta de aprobación del plan marroquí de 2007, varios Estados sugirieron a Marruecos que presentara una propuesta mejorada. Tras la aprobación de la resolución del Consejo de Seguridad 2797, de 31 de octubre de 2025, el 10 de noviembre de 2025 los consejeros del rey de Marruecos se reunieron con los partidos marroquíes para comunicarles la nueva proposición “detallada” del plan de autonomía marroquí que iba a presentarse como base de negociación siguiendo lo dispuesto en la resolución 2797.

El plan “detallado” de 2026 no ha sido presentado oficialmente por Marruecos y no está publicado como documento oficial, ni en Naciones Unidas ni en Marruecos. Sólo se conocen síntesis del mismo publicadas por medios afines al régimen marroquí. Lo que se conoce implica que no estamos ante una fórmula “detallada” del plan de 2007 (que se supone que es la base de la negociación según la resolución 2797), sino ante un plan nuevo y diferente. 

Son varias las observaciones que cumple hacer sobre este nuevo plan presentado al Frente Polisario en la Embajada de Estados Unidos en Madrid en enero de 2026.

Lo primero que cabe decir es que el nuevo plan de 2026 NO es el plan de 2007 “detallado”, sino un plan nuevo y diferente y, precisamente por eso, no puede ser base para las negociaciones demandas por el Consejo de Seguridad. La resolución 2797 dice “ exhorta a las partes a que entablen esas conversaciones sin condiciones previas, tomando como base la propuesta de autonomía de Marruecos”. Pues bien, la propuesta a la que se refiere la resolución es la existente en ese momento, la de 2007. Esto significa que la propuesta presentada el 10 de noviembre de 2025 a los partidos y en enero de 2026 al Frente Polisario no es la propuesta sobre la que el Consejo de Seguridad ha pedido negociar.

Lo segundo que debe observarse es que la nueva propuesta que, insisto, es diferente a la de 2007, tiene una diferencia fundamental respecto a la de 2007 y a la de 2003. La propuesta de 2007 dice que el Estatuto se someterá a referéndum de “las poblaciones concernidas”, pero el plan de 2026 dice que el mismo se someterá a un “referéndum nacional” en el que “todo el electorado marroquí” participará (parágrafo 29).

Lo tercero que debe señalarse es que el plan de 2026, como el de 2003 y el de 2007, elude las garantías internacionales y se limita a una supuesta garantía interna marroquí.

Lo cuarto y último es que el plan contiene dos supuestas garantías internas del futuro “Estatuto de autonomía” que son incompatibles entre sí. Por un lado, dice que el Estatuto de autonomía se integrará en la Constitución con una cláusula de “inviolabilidad” (parágrafo 30). Por otro lado, que cualquier reforma del Estatuto de autonomía exigiría un procedimiento de mayoría cualificada en los parlamentos nacional y regional. Ahora bien, estas supuestas “garantías” nacionales no garantizan nada.

La Constitución marroquí de 1972 fue derogada por el rey cuando aprobó la nueva Constitución de 2011 porque así se lo permitía aquella Constitución. La nueva mantiene la posibilidad de que el rey lo haga. El artículo 172 de la actual Constitución de 2011 permite que el rey por propia iniciativa someta a referéndum cualquier reforma de la Constitución. ¿Quedaría excluida de una iniciativa de reforma constitucional el “Estatuto de autonomía”? No lo parece. En todo caso, si se intentara una reforma o derogación de ese “Estatuto de autonomía” en una iniciativa de reforma constitucional, quien debe decidir sobre la regularidad de las iniciativas de reforma constitucional es el Tribunal Constitucional marroquí (artículo 174 de la Constitución marroquí), pero ocurre que la mayoría de sus miembros (la mitad más el presidente con voto de calidad) están nombrados directamente por el rey (artículo 130 de la Constitución).

5. CONCLUSIONES

Se han presentado hasta ahora seis propuestas de autonomía para el Sahara Occidental: una por España (1974), dos por Naciones Unidas (2001 y 2003) y tres por Marruecos (2003, 2006 y 2026). Esas propuestas se distinguen no sólo por la organización que prevén para el territorio y por las competencias atribuidas a los órganos del mismo, sino por la premisa de la que parten, y por su objetivo, lo que está directamente relacionado con las garantías que esas propuestas prevén para el régimen autonómico.

Todas las propuestas marroquíes se caracterizan por partir de una premisa contraria al Derecho Internacional. Según el Derecho Internacional de Naciones Unidas el territorio del Sahara Occidental es un territorio no autónomo cuyo pueblo tiene derecho a la autodeterminación y que tiene un estatuto jurídico distinto y separado de Marruecos. Por el contrario, todas las propuestas marroquíes contradicen esta premisa y consideran que el Sahara Occidental no es un territorio distinto y separado de Marruecos, sino una parte de Marruecos.

Todas las propuestas marroquíes pretenden un objetivo contrario al exigido por el Derecho Internacional. Según el Derecho Internacional de Naciones Unidas el pueblo del Sahara Occidental tiene derecho a determinar si quiere integrarse en Marruecos o asociarse a ese reino o ser un Estado independiente. Por el contrario, todas las propuestas de Marruecos sólo pretenden regular el modo en que el territorio del Sahara Occidental queda integrado en Marruecos, excluyendo la opción de la independencia o la de un Estado asociado.

Todas las propuestas marroquíes se caracterizan por eludir la presencia de garantías internacionales para el Estatuto de autonomía, si esa es la opción elegida por el pueblo saharaui para su futuro. No sólo eso, sino que la propuesta de 2026 incluso impide al pueblo saharaui elegir su futuro que queda determinado por el electorado marroquí.

Dado que el régimen político marroquí es una teocracia absolutista (o, si se prefiere, un absolutismo teocrático), la carencia de garantías internacionales hace que no haya ningún tipo de garantía para el estatuto pretendidamente atribuido al territorio del Sahara Occidental.